昨天，政府深化“信息化定额和地租征收管理试点方案”改革，指出征收管理试点要遵循“非法税收管理指引，以法治为导向进行财政税收筹划，注重运用法治思维和法治推进财政税收筹划改革，落实税收法定标准。完善征管立法体系，增强税收执法的优越性和学术性。”笔者认为，税收征管是财政管理最重要的枢纽，其法制化进程是中央政府治理体系完善的标志。应在国家缴纳税收的总体水平上建立总法律顾问制度，负责税法假设、税收事先裁定和案件审批。

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行政机关建立总法律顾问制度是时代的要求

首先，社会对税收法治的程序和标准有了新的期待。近年来，中央政府的管理发生了深刻的变化。随着自由化的深入和信息技术时代的到来，国民的胡佳精神得到了强化，社会对税收制度确定公共服务有了更高的要求；支付公共服务的核心内容是税法决策权的准确运用。无论是《税收征管法修订建议》中需要解决的事前裁定问题，还是由来已久的案例审批问题，还是税收执法中税收构成主体的认定问题，即税法的高评价问题，都涉及到税法决策权的准确运用。随着对基本税收权利保护意识的增强，新修订的《诉讼法》第52条赋予法院审查税收“学术文件”合法性的权力。以前被忽视的税收制度的随机性，必须转化为税法的解释。其次，在体制改革走向必要的扩大所得税比例的过程中，由于所得税的税刺极低，不容易引起社会的关注，并且通过TVB和互联网等许多中央数据渠道广泛流通和发酵，更容易形成公众热点话题板块。总之，在全面推进和深化中华民族改革的战略下，社会各界对税收治理和税收法治的战斗力和水平有了新的期待。

第二，税务管理原有的组织和职责整合面临新的变化。中共中央办公厅、国务院办公厅《信息化定额和地租征收管理试点方案》对税收管理进行了改革，提出了新的目标、方针和明确的政策。作者认为，当前

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行政机关的征管方式、机构设置、岗位责任制、管理程序、责任整合等都急需变革，甚至需要系统再造。目前的征收管理机构分为征收和稽查两大机构。征管部门还为增值税业务设立了相同的业务部门，从左到右复制，行使解释权限和政策、转发财务和税务规划的职责。这个机构在纳税人数量激增、税务业务变得更简单的前提下，变得越来越僵化。税收征管实践对税源管理、公共服务支付、支付风险评估、军事情报管理、大中小企业公共服务与管理、辩论救济制度功能等提出了新的挑战。而且，解决这些问题的关键是建立一个强大的、专业的、权威的法律机构，横向上构建一个现代化的税务管理组织体系，如纳税评估与纳税风险评估的关系、税务案件审批的适用、税务企业纠纷解决功能中的“花钱买诉权”问题、基本税收法治板块的第一时间、专业应对暴力等。

第三，专业税法需要局级权威专业机构办理。随着税收法治的推进，税收行政权逐渐收归立法机关，税收治理体系中的行政权、立法权和行政权需要相互协调、直接影响，因此有必要重启并开放税收司法机关。税收法家是税收法治的基础。同时，税法缺失问题是一个全球性的问题。为了明确刑事案件中税收构成行为人的认定，仍然有必要依靠部长级税法的竞争规则，但有必要建立和完善外部审查、礼仪和控制机构，以应对日益加强的外部监督。现代税务管理面临的税法问题更简单。有些税收制度没有解释权，存在缺陷或解释不当，但又不能立即纠正，导致各地执行不一，令纳税人耻笑，破坏税法的严肃性。为了对明确交易类型的税务构成主体的财务税务筹划的认定提供专业的解释、指导或回复，有必要在局级设立一个一般法律咨询机构，负责简单和困难的税法的具体、专业、权威和法律解答。

税务机关总法律顾问制度研究

第一，总法律顾问是一个机构。在该机构下，可能有多个职责分支机构，履行裁决前、政策承担、争议和民事诉讼处理、国际税法与司法权协调、日常管理程序和管理法规的起草和审核等职责。以加拿大国内税收署为例。其总法律顾问由副总统提名，由国会任命。现在它有数千名金融辩护律师。它是一个相当专业的组织，无权就“拟议的交易”发布事先裁决，而联邦政府县级法律顾问意味着它无权就“既定的交易”发布事先裁决。该机构的总法律顾问领导着许多立法研究人员和税法研究人员。在适当的时候，甚至可以利用中央政府购买公共服务，利用内部研究人员和公共政策进行讨论和斗争，从而有效保证专业水平，避免可能发生的情况。

二、总法律顾问最佳人选的选择。总法律顾问也是法律专家，应该是公认的、知名的权威法律或税法。鉴于税法问题的学术性、复杂性、一般性和综合性，总法律顾问应在新宪法、公法、法律、民商法、法律、刑事诉讼法、程序法等各个领域具有深厚的基础或专长。，并进入税法研究或税法公共政策的各个领域，成为学术界或工业界公认的具有深厚经验的税法研究者。

综上所述，开放税务司法机关已经成为一定的政策预设，体制改革需要跨越税收法治的层面，接受税收法治的检验。税收管理改革应以实现法治和完善治理体系为目标，以尽早建立总法律顾问制度为步骤，以实现“税收法定主义者”和“加强税务学术文献审查”为未来，以“广泛建立法律顾问制度”的要求为动力体系，语法化现代税收管理机构和管理，配合《税收征管法》的积极修订。这样，现有的税收管理改革的目的和方向也是如此

(中国社会科学院编写

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金融和税法案例研究所副所长)